Œuvre commune, mais intérêts divergents…
Avertissement
Les sources consultées pour la rédaction de cet article sont américaines, comme l’atteste la bibliographie jointe. Par la force des choses, mon texte pourra en faire sursauter certains, tant il est difficile, parfois, de voir les choses sous un autre angle. Cependant, il me parait instructif d’examiner le sujet tel qu’il fut compris par ceux qui furent les principaux artisans du Plan. Surtout si cette perspective peut nous aider à mieux comprendre ce qui se dit parfois (souvent ?) de l’autre côté de l’Atlantique.
‘The Marshall Plan was ‘one of the greatest and most honorable adventures in history’, Dean Acheson (5)
Introduction
L’année 1947. L’Europe est en ruine. Son économie ne vaut guère mieux. Un hiver sans précédent a aggravé la situation. Outre-Atlantique, plusieurs personnes pensent qu’il faut faire quelque chose. Un homme particulièrement déterminé, George C. Marshall (cf. (6)), se trouve à la manœuvre. Il a commencé à avancer ses pions (cf. (7)). Cependant, il lui faut affronter plusieurs obstacles. L’opinion américaine n’est pas favorable à une aide supplémentaire. Moscou entend étendre son leadership en Europe. Cette dernière ne se montre guère proactive, comme nous allons le voir dans le présent article.
3-1. Quand le projet prend corps
‘The initiative, I think must come from Europe’, discours de Marshall le 5 juin 1947 (5)
Marshall, Secretary of State (ministre des affaires étrangères), et son équipe ont analysé la situation en profondeur (cf. (7)). Il lui faut informer le public américain. Ainsi que les Européens.
3-1.1 L'annonce
Le 23 mai, Kennan (6 & 7) présente à Acheson (7) un mémorandum de treize pages assortis de recommandations. Le 27 mai, rentré d’Europe, Clayton (7) soumet à Acheson le mémo définitif, à savoir enrichi de ses constatations. Le 28 mai, l’équipe rend compte à Marshall. La réaction de ce dernier est sans équivoque : ‘It would be folly to sit back and do nothing’ (5). Bien qu’averti que le Sénat ne tolèrerait pas un « fait accompli » (5), le ministre décide de passer outre. Ayant déjà accepté de prendre la parole à l’université d’Harvard le 5 juin 1947, il saisit l’occasion pour exposer sans détour la situation :
- l’état catastrophique de l’Europe,
- l’impérieuse nécessité pour elle de se reconstruire durablement,
- le besoin d’une aide américaine pour une durée de trois à quatre ans.
Il complète son discours par des considérations de première importance :
- cette aide est impérative pour la stabilité, la paix et la bonne santé de l’économie américaine ;
- cette démarche « ne vise pas un pays donné ou une doctrine particulière. Elle s’attaque à la faim, à la pauvreté, au désespoir et au chaos » (5) ;
- il appartient maintenant aux Européens de se prendre en main. Ce programme d’aide devrait être élaboré en commun par une majorité de pays, voire par tous.
3-1.2 La réaction européenne
Le discours de Marshall est accueilli très favorablement en Europe ; le ministre britannique des affaires étrangères Bevin le compare à « une bouée de sauvetage lancée à des hommes en train de se noyer » (5). Mais aussi avec une certaine circonspection : cette aide n’ira certainement pas sans contreparties ; les petits pays risquent de se faire dominer par les plus grands…. D’autant que travailler collectivement en Europe en temps de paix constituerait une première.
La France et la Grande-Bretagne prennent la direction des affaires et invitent la Russie à une réunion tri-partite le 27 juin à Paris. Molotov maintient sa position de la conférence de Moscou (6). Et insiste sur deux points : un plan commun mettrait à mal la souveraineté des pays ; chaque État doit rédiger le sien et recevoir le montant correspondant des États-Unis. Lorsqu’il part, Bevin ne peut que constater que « c’est véritablement la naissance du bloc occidental » (5).
Naissance accréditée par les directives de Moscou. Ordre est donné aux pays satellites européens, dans un premier temps, de participer à l’élaboration du plan… pour mieux le saborder. Mais un contre-ordre intervient quelques heures plus tard : Staline redoute que certains se sentent attirés par l’Ouest ; or leur production est indispensable à l’économie soviétique. Bien que désireux, dès le début, de participer, tous s’inclinent, à l’exception de la Tchécoslovaquie. Convoqué à Moscou, le premier ministre, accompagné de sa délégation, rentre dans le bureau de Staline à minuit. La formule du ministre des affaires étrangères tchécoslovaque, Jan Masaryck, résume bien l’entrevue : « Je suis allé à Moscou en tant que ministre d’un pays souverain. Je repars valet du gouvernement soviétique » (5).
Après la réunion de Paris, la France et la Grande-Bretagne invitent officiellement vingt deux pays à participer. Y compris la Russie et ses satellites.
3-1.3 La conférence de Paris (juillet à septembre 1947)
Sur vingt quatre pays concernés – en comptant les deux pays organisateurs – les représentants de seize pays (*), dont la Turquie, arrivent le 12 juillet. Les autres ont décliné l’invitation.
Le Committee of European Economic Cooperation (CEEC) – dont la clôture des travaux est prévue pour le 1er septembre – s’ouvre sous les meilleurs auspices. Malheureusement, les intérêts particuliers ainsi que certains points bloquants viennent entraver le processus :
- un premier bilan, analogue à une lettre au Père Noël, s’élève à 28 milliards de dollars (équivalant à 406 milliards en 2025) ;
- la Grande-Bretagne réalise que les probables contreparties à l’aide américaine pourraient sérieusement nuire à l’équilibre du Commonwealth ;
- la France bloque sur toute allusion à l’aide à la reconstruction de l’Allemagne. En outre, sa situation économique est catastrophique. Moscou et le Parti Communiste Français (PCF) s’engouffrent violemment dans la brèche ;
- pour couronner le tout, la pire sècheresse de ces dix dernières années s’abat sur le continent. La production est au point mort.
Les travaux se retrouvent ainsi bloqués pendant plusieurs semaines. Jusqu’à ce que les États-Unis, devant l’absence de coopération et un montant potentiel exorbitant, donnent de la voix. Les sessions reprennent et :
- le 6 septembre, la demande européenne est ramenée à 19 milliards (276 en 2025), somme encore élevée, mais plus acceptable ;
- le 22 septembre, le rapport final est verrouillé et transmis à Washington. Même s’il reste d’importantes questions en suspens, il s’avère exploitable.
Ainsi, la balle revient dans le camp américain.
3-2. L'opposition aux États-Unis
‘That day ended isolationism for any realist’, Arthur Hendrick Vandenberg, sénateur Républicain, à propos du 7 décembre 1941, jour de l’attaque japonaise sur Pearl Harbor (5)
Nous l’avons déjà vu, les États-Unis, à ce stade, se montrent peu enclins à donner le feu vert à un plan d’aide à l’Europe. Certes, les études du Ministère des affaires étrangères (State Department) démontrent l’urgence de la situation. Mais la population et, partant, le monde politique, ont de bonnes raisons pour ne pas adhérer.
3-2.1 Retour sur les travaux du Ministère des affaires étrangères
Les mémorandums élaborés par les ‘mousquetaires’ (cf. (7), § 2-2), complémentaires, analytiques et pragmatiques, posent parfaitement le problème du point de vue américain. Ils mettent en lumière quelques paramètres clefs.
Kennan, penseur et kremlinologue, souligne que :
- le Communisme ne constitue pas la cause de la situation en Europe. Il ne s’agit donc en aucun cas de le combattre. Cela se révèlerait un risque pour la sécurité des États-Unis ;
- il s’agit plutôt de régler les problèmes économiques qui rendent les Européens vulnérables à toute exploitation de la situation par « des mouvements totalitaires » :
- le principal objectif du plan consiste à créer les condition d’une reprise économique garantissant l’autosuffisance de l’Europe ;
- le programme « doit être élaboré conjointement avec les Européens et approuvé par plusieurs nations européennes » (5).
Clayton, l’entrepreneur de grande envergure, tout juste rentré d’Europe, précise que :
- les décideurs politiques américains ont sous-estimé le coût de la guerre pour l’économie européenne ;
- « l’Europe se détériore inexorablement ». Et particulièrement sa situation politique qui fait penser au Moyen Âge (‘medieval‘) ;
- la production est en forte baisse. Le déficit de la balance des paiements de l’Europe atteint 5 milliards de dollars et ne cesse de s’alourdir. « S’il continue de croître, cela conduira à une révolution. » ;
- les Européens n’ont plus confiance dans la valeur de leur monnaie. Et pas davantage dans l’avenir ;
- l’Europe doit prendre l’initiative. La « subvention triennale… devrait se baser sur un plan européen que les principales nations européennes… devraient élaborer… Un tel plan devrait reposer sur une fédération économique européenne » (5).
Ces différentes considérations ont toutes leur importance, qu’il s’agisse du constat, de la solution et de la fermeté (cf. le dernier point de Clayton). Mais ils permettent également d’apprécier la forme diplomatique du discours que prononce Marshall le 5 juin.
3-2.2 La situation de la population américaine
Et il vaut mieux se montrer diplomate. Car, dans son immense majorité, la population américaine est à bout. Point besoin de grandes phrases pour décrire leur situation.
A la fin du conflit, les Américains vivent avec treize programmes de rationnement : essence, chaussures, sucre, viande… Réfrigérateurs et automobiles s’avèrent pratiquement hors d’atteinte. Tout cela à la suite d’une décennie de dépression économique. Sans embellie aucune.
Il ne faut donc pas s’étonner d’entendre des phrases du genre « Je pense que nous en avons assez fait pour le reste du monde et pour l’Europe. Est-ce que nous allons continuer à les nourrir indéfiniment ? Nous ferrions bien d’utiliser une partie de l’argent ici » (5).
Ce constat est difficilement contestable. Et les politiciens du parti Républicain l’ont bien entendu.
3-2.3 Les conséquences sur la vie politique
La vie politique aux États-Unis possède ses particularités. L’une d’entre elle, et non des moindres, consiste à élire les Représentants au suffrage universel direct à un tour (sauf en Louisiane où l’élection se déroule sur deux tours) pour une durée de deux ans. Leur nombre est proportionnel à la population des États. Trois conséquences : l’importance des élections dites de midterm (mi-mandat) ; le rôle majeur des États comptant un grand nombre de Représentants ; l’impérieuse nécessité pour ces derniers de rendre compte à leurs électeurs et de faire ce pour quoi ceux-ci les ont élus.
Sans véritable surprise, les élections de mi-mandat, en 1946 infligent une sévère défaite au président Truman, originaire du parti Démocrate. Naturellement, au programme des Républicains figurent des coupes significatives dans les taxes et impôts, le budget fédéral, la Défense et… les aides à l’étranger. Cela relève donc du casse-tête pour le Président qui a l’ambition de présenter au Congrès un projet d’envergure visant à la reconstruction de l’Europe. Aussi, en attendant son heure, il laisse son ministre des affaires étrangères à la manœuvre.
Or, George Marshall, à la recherche d’un soutien bipartite, va trouver un allié de circonstance en la personne de Arthur Hendrick Vandenberg. Ce dernier, parti du bas de l’échelle à l’instar de Clayton (7), puis journaliste influent, devient un membre éminent du parti Républicain. Sénateur du Michigan depuis 1928 et membre de la commissions des affaires étrangères du Sénat, il est reconnu comme un farouche opposant de Roosevelt. Et un avocat de l’isolationnisme. Jusqu’au 7 décembre 1941 : ce jour là, après l’attaque sur Pearl Harbor, il téléphone directement à la Maison Blanche pour faire savoir au Président que, désormais, « il aurait l’appui de son plus fidèle adversaire » (5).
Le 13 juin 1947, alors qu’il est président de la commission des affaires étrangères et que l’inflation constitue le premier problème aux États-Unis, il prononce au Sénat un discours favorable au Plan. Cependant, il y met une condition : « L’intérêt bien compris des Américains exige immédiatement un inventaire complet de nos propres ressources afin de déterminer les zones à explorer… C’est la priorité absolue. » (This comes first) (5).
Puis, dans une démarche constructive, il suggère avec succès à Truman et à Marshall d’instaurer plusieurs comités dont le principal aurait pour but d’apprécier la faisabilité du Plan et de formuler des propositions.
3-3. La dernière ligne droite
‘A Marshall Plan to sell the Marshall Plan’, formule d’un diplomate néerlandais (5)
Lorsqu’en septembre l’Europe transmet son rapport, le projet est loin d’être acquis. Bien au contraire. Outre les oppositions et le fait que, pour 37% d’Américains, les priorités sont l’inflation et le coût de la vie, une très large majorité n’a même pas entendu parler du Plan Marshall. Il est donc urgent d’y remédier.
3-3.1 Un lobbying tous azimuts
Suite à la proposition du sénateur Vandenberg, trois commissions sont instaurées pour étudier dans le détail la faisabilité du plan. Parallèlement, de la mi-août au mois de novembre, plus de 200 membres du Congrès se rendent en Europe pour mener leur propre enquête. Tous, à l’instar de la « commission Herter » reviennent persuadés de la nécessité d’apporter un soutien à l’Europe. Mais, malgré une question de bon sens posée par Herter « qu’est-ce que cela nous couterait si nous n’aidions pas l’Europe ? », les Républicains ne perdent pas de vue que 1948 est une année électorale et qu’ils visent la reconquête de la Maison Blanche.
Mais surtout, une nouvelle organisation – bipartite et composée de personnalités – voit le jour : ‘the Committee for the Marshall Plan’. Son objectif : éduquer et informer. Par tous les moyens : campagnes publicitaires, articles, conférences, débats à la radio, etc. Ainsi, au mois de novembre, 64% des Américains connaissent le Plan et 56% en ont une impression favorable (contre 17%). Qui plus est, particuliers et organisations civiques se mobilisent, jusqu’à récolter des tonnes d’alimentation à destination de l’Europe. Lesquelles sont acheminées par train – ‘the Friendship Train’ – jusqu’au port de New-York . D’où elles traversent l’océan… gratuitement.
Dans le même temps, Marshall et le sénateur Vandenberg poursuivent, discrètement, leur collaboration et travaillent sur le texte de loi à présenter au Congrès. A noter la prudence du ministre qui, persuadé que tôt ou tard l’isolationnisme reprendra le dessus, prévoit que le projet mentionne sa propre disparition (self-liquidating). Mais, auparavant, il importe de franchir une étape : le vote d’une aide transitoire (à la France, l’Italie et l’Autriche) avant que le Plan ne rentre en vigueur. Le 17 novembre, le président Truman ouvre la session : « Les États-Unis ont acquis une grande puissance et doivent désormais assumer une grande responsabilité » (5). Vandenberg met tout son poids dans la balance et, suite à des auditions puis débats passionnés, le Oui l’emporte au Sénat (83 pour, 6 contre). La Chambre suit et, le 15 décembre 1947, le Congrès adopte la loi.
3-3.2 La réaction de Moscou
L’Union Soviétique ne reste pas impassible. Ainsi, Moscou organise une réunion en Pologne des neuf partis communistes européens. L’intention de Staline : instaurer le Kominform dans le but de montrer la voie au mouvement communiste international. Le constat est clair : le Plan Marshall constitue une étape d’un plan plus vaste qui vise une expansion mondiale. Premier temps, pour Staline : la soviétisation de l’Europe de l’Est en vue d’affirmer et de consolider son contrôle sur sa sphère d’influence. Et rétorquer aux États-Unis en s’efforçant de déstabiliser l’Ouest. Ce que Jacques Duclos, alors numéro deux du PCF, résume ainsi : « l’objectif est de détruire l’économie capitaliste… de combattre l’aide économique américaine… de déstabiliser le gouvernement » (5).
En quelques semaines, les communistes français et les syndicats de travailleurs que le PCF contrôle amorcent une vague de manifestations et de blocages dans tout le pays, plus particulièrement dans les villes et dans les ports. Les actions brutales se multiplient. Jusqu’à ce que les communistes fassent dérailler le train Lille-Paris. Bilan : 16 tués et 30 blessés graves. Il s’ensuit une chute drastique de popularité dans l’opinion publique. De leur côté, les dockers du port du Havre lèvent leur blocage à temps pour décharger la première cargaison du « train de l’amitié » qui arrive en France. Cargaison qui aura un effet particulièrement positif dans la population.
Un scénario identique se déroule en Italie. Avec la même violence. Mais un appel à la grève générale n’aboutit pas. Cependant, cette situation ne manque pas d’inquiéter sérieusement : l’Europe occidentale réalise à quel point elle se trouve désormais vulnérable vis-à-vis de l’Union Soviétique. Dans ces circonstances, Bevin (6 & 7) propose à Marshall la mise sur pied d’une association transatlantique de sécurité pour compléter l’association économique naissante. Marshall en approuve le principe, mais entend attendre la fin des débats sur le Plan avant de reprendre cette discussion. Cependant, l’idée de l’OTAN se profile à l’horizon.
3-3.3 Le vote
Le 19 décembre 1947, la Maison Blanche soumet au Congrès ‘A program for the United States Support for European Recovery’. Le projet se monte à 17 milliards de dollars pour une durée de 4 ans et trois mois. Il comporte également la création d’une agence dédiée à son administration. Le 7 janvier 1948, le président Truman prononce son discours de l’état de l’Union alors qu’il se trouve en grande difficulté. George Marshall, en revanche, fait l’objet d’une ovation. Le 8 janvier, les auditions commencent au Sénat par celle de Marshall. De ces séquences, qui figurent parmi les plus exhaustives jamais entreprises jusqu’alors, ressortent plusieurs idées forces : bâtir une paix durable, promouvoir les intérêts économiques américains, permettre l’émergence d’une Europe dotée d’une autonomie de production et de commerce, coordonnée, efficace et autosuffisante.
Dans le même temps, Moscou agit. Un document soviétique appelant les travailleurs allemands et les sympathisants communistes à effectuer le même genre de sabotages qu’en France et en Italie fait son apparition. En outre, on redoute dans ces deux derniers la reprise de ce type d’activité. Mais, surtout, c’est la Tchécoslovaquie qui se retrouve sur le devant de la scène avec « le coup de Prague » : le 25 février, le PC tchécoslovaque s’empare des principaux organes du pouvoir avec la bénédiction de Moscou. Simultanément, celle-ci profère des menaces à l’encontre de la Finlande, de la Norvège et de l’Autriche. A la mi-mars, le général de Gaulle déclare, pour la première fois, qu’il serait fier d’accepter l’aide des États-Unis : la France considère alors la menace soviétique plus dangereuse que celle d’une résurgence allemande (5).
L’effet aux États-Unis est immédiat : les Américains envisagent désormais très sérieusement la suggestion de Bevin ; le vote du Plan s’avère des plus urgent – « il s’agit d’empêcher la troisième guerre mondiale avant qu’elle n’éclate » déclare Vandenberg (5) ; ils redoutent de perdre l’Italie, l’Allemagne de l’Ouest, voire la France. Les opposants au Plan s’efforcent encore de convaincre. Certains le comparent à du socialisme, voire à du communisme d’État. D’autres redoutent l’émergence d’une Europe désormais adversaire économique de l’Amérique. D’autres encore voudraient se limiter à un budget annuel subordonné au vote du Congrès. Mais la salve de questions se heurte à la réalité : « Si vous ne parliez pas autant et écoutiez davantage, je pense que vous comprendriez mieux de quoi il s’agit » s’exclame Dean Acheson (5).
Le 18 mars 1948, le Sénat adopte le Plan. Le 25 mars, la Chambre des Représentants en fait de même. Le 3 avril, le Président signe le texte du ‘Foreign Assistance Act‘ de 1948, dans lequel l’ERP (European Recovery Program alias Plan Marshall) autorise l’engagement de 17 milliards de dollars, d’avril 1948 à juin 1952. Avec, pour l’administrer, l’ECA (‘Economic Cooperation Administration‘).
En novembre 1948, Harry S. Truman remporte l’élection présidentielle.
Conclusion
Plus qu’un simple apport de dollars et d’aide, le plan Marshall a constitué la base de la politique étrangère américaine pendant une grande partie des années d’après-guerre. Un an plus tard, soit le 4 avril 1949, l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) voyait le jour. « Ne jamais combattre à moins d’y être contraint, ne jamais combattre seul et ne jamais combattre longtemps… ». Marshall et Eisenhower avaient suivi ce principe pendant la Seconde Guerre mondiale, et ils allaient devoir le suivre à nouveau. Il devint leur pierre angulaire, la conviction tacite mais fondamentale du plan Marshall et de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (4).
Vis à vis de l’Europe, les avocats du Plan Marshall se montrèrent plus pragmatiques qu’impérialistes. Ainsi, lors des débats de 1948, Vandenberg et ses collaborateurs ne retinrent pas l’idée d’inscrire dans la loi une unification politique. Ils estimaient que cela constituerait une trop grande interférence avec la souveraineté des pays européens. La promotion du commerce, la coopération pour parvenir à des politiques monétaires et budgétaires stables et d’autres méthodes de coordination et d’intégration furent les clefs de la reprise durable de l’Europe.
Cependant, d’inévitables dérives se produisirent. La CIA (Central Intelligence Agency) sut détourner une partie de l’argent pour financer des organisations politiques, manipuler des élections, etc. Les exemples ne manquent pas. D’autant qu’un codicille secret fut ajouté au Plan permettant à la CIA de mener des actions de guerre politique (3).
Hier et aujourd’hui, difficile d’échapper aux contradictions. Cela dit, je suggère de garder trois points à l’esprit :
- une situation correspond à un contexte donné. Toute analyse doit donc en tenir compte pour se montrer la plus objective possible ;
- il arrive que, compte tenu du contexte, certains ont l’intelligence de dépasser leur idéologie. Et travaillent en reléguant les intérêts partisans à l’arrière plan ;
- l’outil constitue rarement le problème. La question est ce que l’on en fait… en fonction du contexte.
Bibliographie
(1) Eisenhower. Soldier and President, Stephen E. Ambrose, Simon and Schuster Paperback (1990)
(2) General of the Army. George C. Marshall, soldier and statesman, Ed Cray, Cooper Square press (2000)
(3) Legacy of ashes. The history of the CIA, Tim Weiner, Anchor Books Edition (2007, 2008)
(4) Partners in command. George Marshall and Dwight Eisenhower in war and peace, Mark Perry, Penguin books (2007)
(5) The most noble adventure. The Marshall Plan and the time when America helped save Europe, Greg Behrman, Free Press (2007)
Références :
(6) Article n°1 : L’homme de la situation
(7) Article n°2 : Urgence signalée
(*) Autriche, Belgique, Danemark, France, Grande-Bretagne, Grèce, Irlande, Islande, Italie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Suède, Suisse, Turquie [dont l’association à l’espace européen ne date donc pas d’hier (NDA)]
Photo en en-tête : séance du CEEC